每经记者 余蕊均 每经编辑 杨欢

特大城市到了“瘦身健体”的时候了。10月8日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。这份2.5万余字的“纲领性文件”，对西安、郑州、济南三座特大城市委以重任的同时，两度强调要“推动特大城市瘦身健体”。

上述三城唯一一次“同框”，表述为：“支持西安、郑州、济南等沿黄大城市建立对接国际规则标准、加快投资贸易便利化、吸引集聚全球优质要素的体制机制，强化国际交往功能，建设黄河流域对外开放门户。”重点在沿黄大城市。

根据国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》：城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的为I型大城市，100万以上300万以下的城市为II型大城市；500万以上1000万以下的城市为特大城市；1000万以上的城市为超大城市。

新鲜出炉的“7+14”超特大城市名单热度还未散去，新晋上榜的郑州、济南难道就要“降级”了？推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效，究竟该从何处入手？更重要的是，进入高质量发展阶段，需要瘦身健体、减量增效的，显然不仅仅是沿黄特大城市。

黄河流域有其特殊性

作为重大国家战略，推动黄河流域生态保护和高质量发展的意义已被多次强调。

在“瘦身健体”问题上，《纲要》第十章，构建区域城乡发展新格局，阐述为：充分发挥区域比较优势，推动特大城市瘦身健体，有序建设大中城市，推进县城城镇化补短板强弱项，深入实施乡村振兴战略，构建区域、城市、城乡之间各具特色、各就其位、协同联动、有机互促的发展格局。

其中，第一节“高质量高标准建设沿黄城市群”提到：强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控，防止城市“摊大饼”式无序扩张，推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效。

对照《纲要》提及的城市和国家统计局最新公布的超特大城市名单，“沿黄特大城市”包括西安、济南和郑州。这三城均为“GDP万亿俱乐部”成员，且都是省会城市，西安和郑州还头顶“国家中心城市”光环。但放到全国来看，三城的规模其实并不算很大。

为什么要推动它们“瘦身健体、减量增效”？一方面，有黄河流域的特殊性——黄河不仅“体弱多病”，流域最大的矛盾就在于水资源短缺。

“因为水资源的这种限制性、约束性特征，所以一直有一个原则，就是要‘以水定城’。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在受访时表示，总的来说，沿黄城市的缺水现象较为明显。

北京大学首都发展研究院院长李国平在受访时还提到，黄河和长江最大的区别在于水比较少、偏干旱，生态又比较脆弱，尤其是到下游，很多都变成地上河了。“所以在这样的情况之下，黄河的保护一定和流域城市的集约高效发展是有关系的。”

换句话说，推动黄河流域生态保护和高质量发展，作为“火车头”的特大城市，理应在实现城市高质量发展上发挥带头作用，走高效集约之路。

在李国平看来，《纲要》语境下强调了“防止‘摊大饼’式无序扩张”，这是一个前置条件，强调的是有效率的发展、强调土地的利用价值。“所以我倒不认为是要把西安、郑州‘拉回来’的概念。”

他向《每日经济新闻(博客,微博)》记者表示：“但是城市的空间未必要扩张，过度蔓延不是个好事。”

现代化都市圈是个方向

2020年，西安完成了两个晋级：经济规模达到10020.39亿元，加入“万亿GDP俱乐部”；十年间常住人口增加448.51万，跻身“全国十大人口城市”。

2019年1月，济南合并莱芜，GDP占山东全省比重超过10%，坐稳全省第二。2020年，济南GDP突破万亿大关。

2018年，郑州正式入围“万亿俱乐部”，同时常住人口突破千万，人均GDP超过10万元。

一边是人口，一边是土地。推动特大城市“瘦身健体”，并不只是黄河流域的事。问题是，如何“瘦身”？减量“减”的又是什么？多位受访专家均提到了“边界管控”，划定城市边界，不再无序扩张。

陈耀认为：“这个‘瘦身’不可能是去人为的减少人口总量，因为人已经进来了，不可能去清退他。”按照他的理解，主要将“减”在土地供应上，严格管控开发规模、开发强度，把有限的土建设用地高效地利用起来。

以北京为例，作为第一个明确提出“减量发展”的城市，对建设用地管控非常严格——不是零增长，而是负增长。

“减量发展是高质量发展，不是不发展，减少了土地的消耗，提高了单位土地的产出，总的来说经济还在增长。”李国平强调，“但难度非常大。”

事实上，近年来，大城市的规模不断扩大。“像济南、郑州、西安，原来规模不是很大，但是近几年确实发展比较快。”中国宏观经济研究院研究员肖金成表示，现在各大城市都有加速聚集的趋势，但“越来越大”之后容易产生很多问题。

在他看来，规划建设现代化都市圈将是“瘦身健体、减量增效”的一个方向，让一些功能触及到周边城市，形成更紧密的产业经济联系，实现空间组织方式转型。

“国土空间规划和都市圈规划都强调了城市的边界，限制城市摊大饼、不断蔓延，这也是规划的一个主要目的。”肖金成说。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在受访时向记者表示，目前不少特大城市包括沿黄的一些特大城市，都出现了中心城区规模过大密度过高、开发强度过高的问题，与此同时核心功能层级还比较低。“所以导致过度聚集，进而导致‘一城独大’和严重的‘城市病’，也使城乡之间中心城市与周边城市两极分化，扭曲了资源空间配置，不仅影响周边的共同发展，也阻碍了中心城市中心城区升级提能。”

他进一步表示，通过瘦身健体、减量发展，可以实现“聚中有散”，提升中心城市的能级，扩大都市圈、城市群的能量，从而实现中心与周边共享外部经济效应，实现先富带后富的共同富裕。