韩永文（中国国际经济交流中心副理事长）

日前，中央经济工作会议强调，全面推进乡村振兴，提升新型城镇化建设质量。

实施乡村振兴是我国立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的一项重大战略选择。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的意见》指出，“全面建设社会主义国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村”。构建新发展格局，“三农”是十分重要的压舱石，扩大内需、培育完整内需市场体系，农村具有广阔的增长空间。

如同我国打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会的重要标志一样，推进乡村全面振兴，实现农业农村现代化则是我国全面实现现代化的重要基础与重要标志。

如何实施乡村振兴，“十四五”规划纲要明确，“走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”在贯彻落实中有几个问题需要深入思考与研究。

系统谋划制定、实施好乡村振兴发展规划

我国区域发展差异大，发展不平衡不充分的问题很突出，乡村发展差异性更大。需要通过自上而下的系统规划，引导各地根据本地区的实际情况，因地制宜、辩证分析、系统谋划符合本地实际的乡村振兴发展规划，用科学、系统、切合本地实际的规划指导乡村振兴建设。规划的制定与实施要强化两头。

一头是中央和省区市的统筹规划，重点是宏观顶层设计、目标引导和政策、制度安排。中央已经先后出台了全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化的意见，乡村振兴发展规划和乡村振兴法；省一级政府也都制定了规划，形成了系统的目标、路径、政策法规设计等。

另一头则是要制定好县、乡的乡村振兴实施规划，有条件的地区还应该指导帮助村委会谋划好乡村建设实施规划。“规划”是乡村建设与发展的蓝图。一个好的实施规划，对于指导规范实施乡村振兴具体行动极为重要。所以，乡村振兴规划必须下沉，倾斜下沉到基层。应该以县域为主体，以乡镇为基础，以乡村为原点，编制科学合理侧重操作性的实施规划。加强省、市政府对基层规划编制与实施工作的统筹、指导和协调。

为了保证乡村振兴规划科学合理、符合各地发展实际，避免主观性、盲目性和盲动性，避免资源特别是土地资源配置浪费，规划编制应该有较为广泛的社会性，要注意倾听各方面意见，尤其是听取村民、乡村干部和专家的意见；编制出来的规划应该经过科学论证，应该对接纳入上一级政府发展规划统筹；经过当地人民代表大会审议批准后才能实施，以免破坏乡村振兴建设的科学性、系统性、完整性。

完成脱贫攻坚任务以后，我国农业与农村发展在总体上有了向现代化快速迈进的扎实基础。乡村振兴规划要在这个基础上突出考虑几个方面。一是围绕做强农业、稳固提质粮食生产、保障国家粮食安全。适应加快推进农业现代化的要求，改变单家独户几亩地几分地的低效耕作经营方式，构建起以家庭农场经营为主体、以股份合作或合作经营为纽带、以社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。有序推行适宜现代化大农业发展的农业生产结构。通过适度规模经营提高单位种粮比较收益和种粮的总体效益，为满足现代化城乡居民生活需要的绿色、安全、健康、可靠、高品质农副商品提供有效供给。

二是围绕一二三产业融合发展，强化与城镇建设联动推进。加快推进城乡融合发展改革，发展特色鲜明的乡村产业，壮大农村经济、拉伸农业产业链条，提高农业比较效益，提高农民收入。进一步健全完善粮食生产补偿机制，支持粮食生产深度加工；完善土地出让金用于支持农业农村发展，统筹财政转移支付资金使用等政策。

三是围绕坚持好“把以农业农村资源为依托的二三产业尽量留在农村，把农业产业链的收益、就业岗位尽量留给农民”，发展新型农村集体经济，完善利益联结与分配机制，增加农民收入渠道，增强集体收入积累，辅助国家提高农村居民社会保障水平。

四是围绕加强美丽乡村建设，整治和规范乡村生产生活环境建设，提高农村生态、环境文明程度。

五是加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高乡村现代化生活品质、改善提升乡村基础设施和公共服务质量、提高乡村公共安全秩序和社会治理能力等方面，进行系统研究、合理设计、统筹谋划、有序推进。

坚持节约、集约使用土地要素资源

我国国土自然条件比较脆弱，土地资源特别是优良土地资源稀缺，有效耕地人均承载率低。在过去的工业化、城镇化建设和环境生态美化发展过程中，浪费性、粗放式消费土地资源特别是过度消耗耕地资源的问题十分突出。未来发展中，我国庞大人口的生存与发展、现代城镇化发展、现代化工业体系建设和现代化国土生态环境建设等扩张型需求，都会对使用耕地资源特别是占用城镇周边优质农业耕地资源形成刚性挤压。

推进乡村振兴建设，包括进一步推进现代城镇化建设、进一步推进工业现代化和服务业现代化建设，都必须牢固树立节约集约使用土地资源的思想意识。应该像实行“长牙齿”的环境保护措施一样，对土地资源开发使用实行更严格的“长牙齿”保护措施。在保护农业用地特别是保护基本农田方面，尤其要坚持更坚决、更严厉的保护措施，落实好最严格的耕地保护制度，坚决清理、遏制、纠正耕地“非农化”和基本农田“非粮化”的倾向，坚决守住18亿亩耕地红线。

科学、精准、集中布局乡村产业发展

实施乡村振兴战略的目的是实现乡村富裕、农业高质量发展和农村生活现代化。这些都需要有强大的乡村经济发展做支撑，重要的是要发展好乡村产业。发展好乡村产业，一是要立足本地特色资源，依托农业农村独特的资源优势和区域相对比较优势，精准选择适合本地发展、能够持续带来农村增益、农民增收，专业化分工、集约化经营、特色鲜明的乡村产业。加大对农业产业化发展的政策支持，培育和做大做强龙头企业。

二是要加大城乡融合发展，坚持贯彻“把以农业农村资源为依托的二三产业尽量留在农村，科学系统地谋划乡村产业布局，把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留在农村”的方针。协调实施好“万企兴万村”工程。

三是以县城和较大的中心城镇为中心，优化布局乡村产业空间发展结构。发展乡村产业不能再走“村村冒烟”“分散经营”“散点自然布局”的发展方式，应该走集约化、规模化、三次产业融合发展的路子，有效解决好乡村产业布局散、规模小、链条短、成本高，以及产业关联度低、产销衔接弱等孤岛式发展问题。应该以县城和规模较大的中心镇，以及规模较大、交通便捷、资源与资本易于集散的行政村或自然村为基础，以农业农村资源为依托，以较好的交通运输网络和物流服务体系为支撑，以股份制、股份合作制、城市工商业资本、政府政策性金融资金和其他鼓励性经济政策支持为纽带，“园区化”“集团式”集聚性布局乡村产业，集约利用集体建设用地使用空间，培育发展具有不同特色的乡村支柱产业、拓展产业链和供应链，聚合乡村产业集群，实现农村三次产业融合发展。

统筹平衡乡村振兴与公共服务资源集约共享

要统筹平衡乡村振兴建设、村庄整治整合与促进基础设施、公共设施和公共服务资源集约共享。便利、顺畅、经济、高效率满足现代农业和乡村发展、提升乡村居民高品质生活所需的公共和基础设施和基本公共服务需求，是农业和农村现代化建设、发展重要的要素条件，也是基础性的保障要求。

我国自然生态环境脆弱、国土自然条件约束多，偏远山村交通落后，通电、通水、通气、通邮困难，商品物流服务进入困难；公共设施和基础设施建设成本高，政府公共服务、基础设施产品和服务供给运营费用高。许多偏远山区不适合人类生存发展，村庄空心化、房屋空巢化，一些乡村以留守老人和留守儿童居多的现象仍然存在；很多乡村布局散、规模小、人口少、村社建设散落缺乏章法，土地资源占用浪费现象也时有发生。这些地区农村劳动力越来越少、农村人口越来越少，耕地抛荒越来越多，农业产出及产出效率效益越来越差，基础设施、公共设施供给运营与政府公共服务的边际成本越来越高。长此下去，国家、企业和个人都将无法承担。从经济性与合理性的角度看，也不应该将有限的资源、资金浪费性低效率地进行配置。

实施乡村振兴建设，必须充分考虑这种现实和进一步发展的可能趋势，坚持实事求是、因地制宜，总结用好精准扶贫工作中移民搬迁的有益经验，从宏观和微观等多层面思考设计谋划偏远山区、落后地区、多散密弱的村庄整合布局，优化城乡空间布局、乡村空间布局和人口合理聚集布局。要从有利于提高农业现代化水平、大幅度提升农业生产经营规模效率和效益；从提高农村生活现代化水平、提升农村居民享受更高水平的公共服务效率和服务质量；从减轻政府与社会基础设施和公共设施建设成本，降低运营成本费用，减轻乡村居民消费负担等多个角度、多重层次，进行比较研究，将合理有序的移民搬迁工作与改善提升乡村居民生活品质、推进农业生产现代化、农村生活和社会发展现代化有机统筹起来，对一些空心村、老人村、零星散居人口的村庄进行科学、合理的整合归并。